观·察

在国家治理过程中，既需要有严格的制度来运行正式权力，又必须有超出制度之外的非常规权力的运用。在帝国时期，君主行使非常规权力会因无从制约而破坏国家治理甚至毁掉帝国，走向现代国家的内在动因也由此可见。

——刘守刚

图片来源：东方IC

走向现代国家的九个命题之二

非常规权力

文 / 刘守刚

美国著名汉学家孔飞力先生（Philip Alden Kuhn，1933-2016）的著作《叫魂——1768年中国的妖术大恐慌》，在国内很有名。这本书借助于乾隆年间的一件妖术案，用有力的概念构造、原始的档案材料、生动的语言描述，为我们揭示了中华帝国时期君主行使非常规权力的过程，并由此展现了帝国制度内部的权力紧张关系，呈现出帝国必须终结且应走向现代国家的秘密。

为什么这么说呢？在此处最为重要的是要理解“非常规权力”这一概念。作为帝国，中国之所以能延续二千多年并实现相对成功的治理，很大程度上是因为构建出比较成熟的君主官僚制来实现公共性原则。这样的君主官僚制，由按血统原则继承的君主与按业绩原则选拔的官僚相互配合，共同运行帝国制度。一方面，帝国君主依赖官僚并用常规制度组织官僚来实现治理，依此实现国家制度所应具有的公共性。另一方面，君主又时常超越于常规制度，运用非常规权力来控制官僚，确保君主及其家庭的私人利益，体现出帝国制度所具有的私人性的一面。

需要强调的是，非常规权力的运用其实也有公共性的一面。大到一个国家，小到一个企业，在按制度常规地划分并运行权力之外，总要有人掌握一些特别的权力，处理制度事先无法言明的事务。在契约经济学理论中，这样的权力被称为剩余权力，即契约中除明确规定有归属的权力外，没有或者事先无法言明的权力。这样的剩余权力基本上是一种最后、最高或者紧急的决策权和控制权：在企业中，主要体现在对企业重大人事安排、重要投资的最后决策权；在国家中，主要体现在制度中未规定的国家重大事务的最后决定、紧急事务的临机决策以及针对现有制度不足的补充处置等权力。在企业中，执掌最终或最高剩余权力的一般是控股股东；在国家中，这样的权力一般掌握在最高领导人手中，而在帝国显然常由君主执掌这种非常规的权力。

我们一起来看看孔飞力先生在书中是怎么叙述叫魂事件的，并揭示此事件中所蕴含的有关非常规权力行使问题的。

“叫魂”事件

到了清代，从春秋战国时代走来的中华帝国已经进入了成熟期。孔飞力先生还原了清朝乾隆年间发生的“叫魂”事件以及在此事件发生后官僚、君主的反应，为我们栩栩如生地展现了一个成熟帝国所具有的社会与政治生态。

在中国古代的民间传说中，掌握特定方法（“妖术”）的人（通常为僧道），可以施法勾取人的魂魄（即“叫魂”），用来害人或者设法牟利。在中国历史上，曾经无数次在某地突然出现恐慌性妖术事件，然后迅速蔓延开来，大多数时候也会迅速结束。在乾隆皇帝统治期间的1768年3月，浙江省德清县就发生了叫魂妖术事件。有人想请石匠在打桩时垫上自己侄子的名字，以达到诅咒的目的，并增加敲击的力量。石匠将此事举报到县衙，当地县官进行了简单的处理，惩戒了施加诅咒者。当地对此案件的处理，得到了省级司法部门的肯定。不过，类似的叫魂案迅速传播到省内外，多地发生了叫魂、剪发辫事件，并牵涉到乞丐、游僧、道士等不稳定的人群和不确定的因素。到了6、7月份，因山东妖术案牵涉到剪发辫问题，并勾连到真假难分的地下黑暗世界，各省都开始清查，并陆续发现了不少妖术案。大量嫌犯被抓获，然后在刑讯下提供了真假难辨的有关妖术行为的口供。这么一来，民间对叫魂事件的恐惧不可遏制地传播开来，最后发展为遍及多省的妖术大恐慌，让民间处处感觉到危险。

在这场叫魂事件中，常规的官僚机制事实上发挥了正常的国家治理作用。在叫魂事件发源地，德清知县通过审理，弄清了懦弱的叔父想借石匠行妖术诅咒暴戾侄子的案情。钱塘县衙门也弄明白了在众人恐吓之下一位德清人被迫编造的叫魂故事。浙江省巡抚对这两起案件的复审也否定了妖术问题。省按察使对萧山县政府因捕役索贿而诬人妖术的案件也有效地实行纠错。在叫魂案扩展到省外后，苏州的知县因查无实据，释放了牵涉到妖术案中的和尚。后来在其他省的地方政府与省级政府，一直到中央政府最高层军机处，官僚们在处理叫魂案时也基本上都遵循了司法程序。虽然在此期间发生了为求供词而刑讯逼供，在监狱羁押过程中出现嫌犯丧命的问题，但总体上官僚机制对叫魂事件的处理仍算是有效的。到了10月底，中央政府最高层的几位军机大臣们发现所有的证据都似是而非，并勇敢地告诉了皇帝。于是，整个妖术追查行动停止。

为什么叫魂事件会不断地传播以至于发展为妖术大恐慌？孔飞力先生从多个方面分析了该事件的背景和原因。不过，推动叫魂案发展为妖术大恐慌的动力来自乾隆帝。乾隆帝从机密渠道（非常规信息渠道）收到了江南妖术的信息，后来又收到山东巡抚对当地有人剪发辫施展妖术的秘密报告。一开始乾隆帝并没有将剪发辫行为当作反叛的象征（剃发编辫是汉人臣服满人的象征），而是出于保护民众的目的，要求各省总督巡抚彻查、追捕行妖术的术士。他严厉斥责了那些未查获或轻视妖术行为的行省官员，责问他们，既然别省都报告了割辫事件，他们所在的省怎么可能“独无其事”？正是在皇帝的推动下，各地官员才纷纷行动起来，抓获了无数嫌犯。

这一结果让皇帝反过来更加相信存在着大量的妖术行动，并渐渐相信剪发辫的妖术与反王朝的叛乱行为有关。于是皇帝用政治的名义，进一步要求各省督抚搜捕妖人，就这样，叫魂案发展为妖术大恐慌。孔飞力先生强调说，在整个叫魂案中，首席原告自始至终就是皇帝本人，对官员们大肆施压、加重刺激，对他们办案的速度和力度层层加码，对行动迟缓的官员们刻薄训斥。直到后来军机大臣们发现，所有的妖术案供词几乎都是刑讯和捏造的结果，在汇报给皇帝后，才由皇帝亲自叫停叫魂案。即便如此，朝廷始终未承认，由皇帝亲自督办的这一叫魂案根本就不成立。皇帝仍然斥责各省督抚，认为正是他们玩忽职守才让叫魂案蔓延数省，并要求各地方官对类似妖术案必须继续保持警惕。

叫魂案中君主对非常规权力的运用

在叫魂案中，让我们更为关注的是帝国君主在国家治理中所使用的非正式机制，或者说是君主对非常规的专制权力的运用。

在行使权力治理帝国时，君主必须依赖常规的正式规则，这样的正式规则包括各种琐细的规章条例，它们对官僚施政行为的形式、时效、文牍、步骤作出规定。对国家治理来说，伴随规则而来的是行为的可预期性和标准化。对官僚而言，伴随规则而来的是自身的安全，就是说只要遵循规则行事就是有效的和合法的，可以依此来对抗各种不合理的要求或指责。在《叫魂》一书中，孔飞力为我们描述了君主控制官僚的正式制度或者说常规要求，如通过官僚系统对渎职和犯罪官员纠弹、三年一次的定期考绩、保存在吏部的个人档案中的任免考绩等。显然，为了实现国家治理，君主对于官僚的控制，首先应该依赖于正式规则或者说成文法规，以约束每一个官僚为国家的利益或者君主利益（名义上二者是一体的）行事。

不过，这样的正式规则或者说常规控制对于君主来说是不够的，因为无法依此来应对突发的、事先无法预料的事情，而且会把君主变成官僚系统中的一员（无从体现君主的超然和自主地位）。君主相信，只依靠正式规则会使得整个官僚机器墨守常规程序，变得懈怠无能，并为自我保护而隐瞒真相。此外，君主的私人利益或私人要求也不能在常规控制中得以实现。为此，君主就需要动用非正式规则去制造例外。孔飞力的说法是，君主需要一方面对日常运作的官僚机器拧紧螺丝，另一方面则将自己的专制权力注入到这一机器的运作中去。在叫魂案中，乾隆帝正是在该事件中运用非常规的专制权力来作为推动整个政治制度运作的燃料。

在乾隆年间，君主行使这样的专制权力主要体现在两个方面。一个是乾隆皇帝从父祖那里继承来的密折制度（在常规渠道之外设置的机要渠道），通过该制度皇帝与大臣建立起个人间的交流关系，以便迅速、机密、准确地传递相关信息与指令。另一个是在吏部正规考核制度之外，通过密报、陛见等手段建立起皇帝对大臣的特殊考评制度，用君主自己的眼光代替固定呆板的正式官僚考核制度，以便超越程序进行政治任命（特别是对高级官员）。这样两种非正式制度，为的都是在正式制度之外建立起非正式的、皇帝对官僚的私人恩宠与庇护关系，以超越或润滑正式制度运行时的僵化，更重要的是实现君主的私人利益或个人目的。

除此之外，君主实行非正式控制最重要的手段是运用政治手段，用意图谋反的罪名（对王朝或皇帝个人的犯罪），在官僚体制内追究某些行为、打击部分官员。就是说，官僚们在施政过程中，除了可能受到由吏部主持的常规赏罚外，还会时不时地受到君主用非常规的专制权力施加的政治罪名制裁。以政治名义实施的制裁，轻则让官员们丧失君主个人的宠信，重则失去财产、自由甚至生命。而君主要用政治手段来整肃官僚阶层、防止高级官员们偏离皇帝个人的控制而滑入常规节奏和裙带关系，就需要有某个媒介的触发或者说遇到某种契机。

叫魂案就是这样的契机。它是一个建立在荒谬基础上的案件。这样一桩最终被纳入政治手段的案件，可用来动摇官僚们通常有效保护自己的常规行为方式，并为乾隆帝创造一个环境，让他能就自己所关心的问题同官僚们直接摊牌。在该事件中，皇帝发动叫魂案，运用清剿行为并推动其深入，以及最终叫停，测试了各省官僚的忠诚度，惩罚了他所讨厌的人并褒奖受他宠信的官员。在帝国政治中，君主总是喜欢利用类似于叫魂这样的事件，对它们进行加工，把它们转换为权力和地位，从而测试官僚的忠诚，强调自己对官僚的支配权。

不过，对于君主通过非正式手段行使专制权力，官僚并不是说毫无办法。孔飞力说，要抵制专制权力并不需要共同作弊或者苦心经营。官僚机器本身马虎迟缓的工作方式，就足以让抵制君主专权的诡计得逞。在叙述叫魂一案时，孔飞力列举出了江西、苏州、湖南、南京等地官僚，通过一些行为，如忙而不动、转移视线、统一步调、常规化处理（即把君主的非常规要求导入日常的轨道）等，成功实现了对君主专制权力谨慎而广泛的抵制。

正因为有这样的抵制，才使得乾隆帝进一步地相信，他要实行个人控制，也许就非要诉诸政治罪不可。孔飞力追问：“到了这个时候，中国的帝国制度本身是否已达到了非使‘政治罪’成为政治生活一部分不可的地步？”

非常规权力运行中的困局

孔飞力所提问题的意思是，君主不得不经常动用非常规权力，其实显示的并非帝国制度的强大，反而说明该制度的运行已经陷入内在的困境中。叫魂案让人看到，到清代这样的晚期帝国，任何一个君主要想维持对官僚制度稳固、有序和可靠的控制，都已变得十分困难。雍正帝（乾隆帝的父亲）是最后一位为此作出了认真努力的皇帝，他整顿财政体系，建立对边疆地区的行政控制，强化弹劾制度，并加强帝国通讯体系的机密性。但到了乾隆帝，这些正式制度建设要么停顿，要么出现倒退，君主对官僚的常规控制已捉襟见肘，以至于不得不用类似于政治罪这样的非正式手段来行使权力。为什么会这样？

在帝国制度下，君权兼具公权与私权二重性。但本质上君权是一种特权，源于拥有土地（“江山”）这样的私权而非来自民众授予这样真正的公共权力，而且还依靠具有强烈私性特征的血缘原则来实现权力继承。君主为了维护自己的特权，就必须也给各级官吏一定的特权，以恩赐私人利益或庇护个人错误的方式来诱导官僚卫护君权中所包含的私人利益，并依此建立起君主与官僚私人间的庇护—效忠的关系。各级官吏及在野士人，因此拥有了各种法内特权，并在现实中衍生出种种法外特权。法内和法外特权的存在，必然导致正式机制与非正式机制的内在冲突，以及各种各样的社会冲突。

在清朝这样的帝国成熟期，国家相对稳定，新增利益较少，于是各级官吏运用制度内外的特权谋取利益，不但会侵害民众破坏国家的公共性，而且会谋夺君主的私人利益。于是正如孔飞力所说的，君主要维护巩固自身利益，就必须不断诉诸集权手段和无常的权力，而提出政治罪指控则是使用这种权力的最佳机会。君主一再地运用集权手段和无常的权力，将个人凌驾于制度之上，不但会破坏制度稳定和国家公共性，而且事实上也无法真正地纠正官僚的行为。这是因为，行使特权的皇帝，无法要求各级官吏在行使权力时做到真正的公共性。频繁地动用政治手段打击官僚，甚至不能维持官僚对他个人（或者对由少数人组成的统治集团）的忠诚。

在现代国家，领导人往往也拥有非常规的权力。以现代国家中的法治为例，日常国家治理以严格的法律制度为基础，但法律上又常常会给最高领导人一种超越制度的特赦权，即对法院已经判决的罪犯，由最高领导人在法律之外决定是否免除惩罚或者免除多少刑期。这种做法，给刚性的法治注入仁慈的因素，或者说灵活地补充、柔化了刚性的正式权力。可现代国家领导人行使非常规权力，为什么没有像帝国君主那样成为破坏正式制度、损害公共利益的因素呢？这是因为，现代国家对于最高领导人的权力有两重重要的约束。第一，权力的范围受到限制。最高领导人往往拥有的只是行政权，而立法权、司法权并不属于他，且对他行使的行政权形成制约关系。与此同时，民众享有的普遍人权也构成最高领导人行使权力的范围界限（非常规权力不能侵犯人权），再加上还存在诸如公共舆论之类的社会机制发挥着制约的作用。第二，权力行使的期限受到限制。这就是最高领导人任期制的作用，任期一结束，该领导人的权力就自然地终结。

显然，这样的限制，在帝国时期是无法实现的：君权的权力范围没有任何限制，君位的期限是终身制的。于是帝国君主所行使的非常规权力困境，就暴露出帝国不得不终结并必须走向现代国家的秘密。就是说，非常规权力在帝国构成了一个两难的困局：君主若不行使非常规权力，就可能限制他个人的权力、伤害自己或家族的利益，甚至也不利于国家治理；若利用非常规权力制造太多的例外，又会削弱君主的力量、伤害民众的生命财产，最终损害国家共同体的利益。

小结

在孔飞力先生所讲述的乾隆年间的叫魂事件中，我们看到了在一个成熟帝国内君主官僚制是如何运行的，君主是怎么运用非常规权力的。非常规权力既为国家治理的公共性所需，又是帝国君主私人性的体现。但由于君主使用非常规权力没有任何限制，制造出过多的例外，这不仅伤害了民众的生命财产并破坏了权力的公共性，也破坏了正常的制度而削弱了君主的力量、损及王朝的安全。因此，从帝国君主对非常规权力的使用中，我们可以发现权力要能合理使用，帝国就必须升级为现代国家的秘密。

(作者系上海财经大学教授，本文将收录于作者即将出版的专著《何以转型》)

本文首发于《经济观察报·观察家》

2024年8月12日第30版